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都市圈发展的关键在制度创新
作者:顾强 来源:中国城市报 添加日期:19年03月20日

    核心提示

    我们希望都市圈是一个高质量的发展空间、高质量的人居环境、高质量的经济载体。怎么促进都市圈的发展?关键要靠制度创新,在制度之下也要从小处入手,靠一些点的突破,逐渐积累到一定能量的时候来实现面上的突破。

    笔者一直在思考一个问题,我们到底要发展什么样的都市圈?什么样的都市圈是高质量的?它的特征是什么?人们希望它是一个高质量的发展空间、高质量的人居环境、高质量的经济载体。笔者认为高质量特征大概有五个方面:

    空间体系结构合理。当前,我国都市圈中间的大饼(核心圈)很大,中小城镇体系不发达,或者说中小城镇体系都是行政意义上的,如京津周边的河北省廊坊市、保定市、固安县等。城市间的发展落差非常大,中心城区与外部的节点城市、微中心,以及周边城市之间的体系结构不合理。日本的东京周边5万人以上的城市有几十个,而北京周边5万人以上的,只有河北的县城,体系结构不合理。

    基础设施有机耦合。网络化是都市圈很重要的特征。举一个最简单的例子——断头路什么时候在中国能够消除?比如在北京周边的河北省大厂、香河、三河等县依然有断头路存在。断头路能不能取消?路建好了,上面有水泥墩子过不去,这个现象在中国相当一部分都市圈普遍存在。无论怎么讲治理体系,怎么讲治理能力,怎么讲一体化发展,断头路都打不通,还奢谈什么协同发展?

    公共服务匀质均等。理想中的都市圈是公共服务匀质均等的。城市群内应提供相配套的公共服务,但是城市之间财政等配置方面没有协同机制,造成现在很多环都市圈区域公共服务严重短缺,而且短期内看不到解决的办法。

    产业逆序梯度分布。从一般规律来说,都市圈产业呈逆序化分布,中间以三产为主,圈层二产比重较高,外围以农业为主。现在城市空间布局,特别是产业空间正在重构,无论是北京还是周边的开发区都在重构。在这个过程当中也在进行一些探索,用一些新的办法在推动产业重构。

    治理机制开放包容。城市发展实际上面临着最基本的问题——发展权平等的问题。各个区域都有自己的发展诉求,但是这个诉求在目前治理体系或者架构里没法协同。周边地区想发展,但在总体规划里,这个地方有特定的发展定位,而他自身的发展诉求无法体现。在哪个层级的规划或者协调机制里让他来发表他的声音?最主要的是去除现在的制度性障碍。

    在过去的城市群规划及建设当中,政府发挥了一些作用,但更多的是市场主体在推进都市圈的发展。比如现在有36万人在北京上班、住在廊坊,有11万人在廊坊上班、住在北京。这种情况在广州更多,约有55万人,这个群体已经很大了,这是市场的选择、市场化的力量。政府怎么打破这个障碍?怎么促进健康有序发展?

    首先,要理念先行,尊重规律。目前,我国的部分城市管理者,对都市圈的认识其实是不足的。都市圈建设的规律到底是什么?我们说尊重城市化的规律、尊重都市圈发展的规律,但是规律到底是什么?现在还有很多争论。因此,圈层规律是什么?廊道规律是什么?怎样按照圈层规律、廊道规律调整城市空间规划?还有大量的工作要做。

    其次,要创新制度、完善治理体系。在未来探索都市圈的实践当中,怎么能建立起一个有效的规划编制机制、社会参与机制呢?笔者认为可以借鉴一些发达国家的经验。怎么完善创新制度,需要探索的还很多,我们要从小事做起,找到突破点,先易后难,不断完善。

    第三,要市场机制、开放合作。怎么发挥市场力量?笔者认为在都市圈的建设当中应该得到进一步强化。都市圈行政等级和体系非常复杂,靠哪一级政府去管控实际上都是有难度的。政府制定一套规则之后,应该让市场力量去做,包括公共服务、产业发展等等,要靠市场力量。

    总而言之,要促进都市圈的发展,关键要靠制度,在制度之下也要从小处入手,靠一些点的突破,逐渐积累到一定能量的时候来实现面上的突破。(作者系华夏幸福产业研究院院长)

录入:李霞 责编:钟欣

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